Comportement financier des administrations
Le rôle de l’Etat dans la société a profondément évolué depuis la fin du XIX siècle. A l’Etat “gendarme” a succédé l’Etat “pompier”, lui même relayé après la Seconde Guerre mondiale par l’Etat ” chef d’orchestre “. L’exercice de nouvelles fonctions dans les domaines économique et social l’a conduit à trouver davantage de ressources: aussi comprend on aisément que les prélèvements obligatoires soient dans le monde moderne deux à trois fois plus élevés, selon les pays, qu’au début du siècle.
Mais, en créant des déséquilibres entre la progression des recettes et celle des dépenses publiques, la crise a placé l’Etat devant une alternative délicate: ou augmenter les prélèvements obligatoires ou laisser s’accroître les déficits budgétaires. En effet une situation de crise se traduit spontanément par une évolution divergente du PIB et des dépenses publiques:
- le ralentissement de la croissance de celui ci provoque, par un effet mécanique, une contraction des recettes fiscales et parafiscales qui sont assises sur des revenus et des transactions; les recettes épousent le mouvement de la conjoncture;
- parallèlement les dépenses ont tendance à croître en raison d’une part de l’amélioration des besoins d’assistance des plus défavorisés et d’autre part de la relative rigidité de la majorité des dépenses publiques.
En limitant l’expansion de l’économie, la crise a brusquement élevé le rapport entre l’impôt et la production (alourdissement des prélèvements obligatoires) et fait apparaître un besoin de financement net au niveau des administrations (persistance du déficit budgétaire).
L’alourdissement des prélèvements obligatoires
L’alourdissement de la pression fiscale et parafiscale (6 points entre 1978 et 1984), phénomène que l’on aurait été tenté de qualifier d’irréversible en observant les économies européennes et même américaine, tient à la croissance des dépenses publiques, largement supérieure à celle du PIB.
Ce sont d’abord les cotisations sociales qui sont à l’origine de l’alourdissement des prélèvements obligatoires : progression des budgets de protection sociale (indemnisation des chômeurs) et des dépenses de santé.
Pour sa part l’augmentation de la pression fiscale a essentiellement été obtenue par le canal des impôts sur le revenu. Le rééquilibrage opéré au profit des impôts directs résulte principalement de la sous indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur la quasi totalité de la période, de l’instauration de l’impôt sur les grandes fortunes, de la majoration des cotisations des contribuables du haut de l’échelle.
A partir de 1985, les Etats prennent conscience de la nécessité de maintenir, voire de réduire le taux des prélèvements obligatoires. L’allègement de la fiscalité apparaît dès lors comme une tendance mondiale dans laquelle s’engagent, à des degrés divers, la plupart des grands pays (Etats Unis, Japon, Grande Bretagne, Allemagne, France). Constatant qu’après dix ans de crise, l’étatisme n’a pas accru la sécurité ni fait reculer le chômage, on en est arrivé à la conclusion qu’il fallait réduire l’emprise de l’Etat, qu’il convenait de réexaminer le rôle de la puissance publique et de la sécurité sociale pour que celles ci ne paralysent pas l’effort de redéploiement économique et social. La volonté de libérer l’initiative privée à la source de la création d’un surplus de richesses qui, par la suite, permettra de financer de nouvelles dépenses publiques conduit à baisser les taux d’imposition tant des ménages que des entreprises. La recherche d’une meilleure efficacité dans l’allocation des facteurs amène à modifier les structures ou l’assiette de la fiscalité en vue d’une plus grande neutralité du système fiscal vis à vis des choix économiques fondamentaux, à commencer par le renforcement de la construction européenne.
La persistance du déficit budgétaire
Les difficultés de la gestion des finances publiques se sont considérablement accrues dans un contexte de crise économique et d’instabilité monétaire. En dépit de l’alourdissement de la pression fiscale, l’Etat n’a pu faire face à la montée des dépenses qu’en creusant le déficit budgétaire.
A la suite du premier choc pétrolier, tous les pays ont connu un dérapage initial des dépenses collectives (1) plus ou moins volontaire, subi ou maîtrisé. Selon un cheminement et une intensité différents, ils ont également tous essayé de contenir les déficits publics et y sont parvenus avec plus ou moins de bonheur. Au début du second choc pétrolier, la politique budgétaire française s’est montrée assez restrictive, comparée à celle engagée par d’autres pays.
Mais après le changement de majorité en 1981, disposant d’une marge de manÅ“uvre (situation de départ assez saine et faible endettement de l’Etat), les Pouvoirs publics ont amplifié le déficit budgétaire: l’acceptation d’un besoin de financement accru des administrations visait à la fois à stimuler la demande pour tenter d’enrayer la montée du chômage et à faciliter le financement sur fonds publics d’une partie des dépenses de restructuration de l’appareil productif.
Porter un jugement sur l’efficacité des politiques économiques successives et sur l’utilité du déficit budgétaire dépasserait le cadre de cet ouvrage. Quoi qu’il en soit certaines remarques peuvent être formulées.
Dans une optique keynésienne, l’augmentation de la dépense publique exerce un effet d’entraînement sur l’économie: le multiplicateur de la théorie de Keynes génère une expansion de la production et du revenu d’autant plus faible toutefois que l’économie est plus ouverte sur l’extérieur car le surcroît des dépenses publiques se traduit alors pour partie par une augmentation des importations. En outre, l’accroissement des dépenses de l’Etat est susceptible d’entraîner des effets pervers en réduisant les dépenses privées (1).
Par ailleurs, ne faut il pas distinguer, comme le font certains économistes, deux types de déficits en période de crise? Le premier qualifié de “conjoncturel” est en quelque sorte, le déficit subi, dû à la fois à la progression des dépenses liées à la crise et à la diminution des recettes fiscales dont une partie tient au tassement de l’activité mais une autre à la baisse de l’inflation. Le second déficit qualifié de “structurel” résulte de décisions délibérément prises par les Pouvoirs publics.
Dès lors ne faut il pas adopter une double position à l’égard du déficit budgétaire? Ne doit on pas considérer que les déficits conjoncturels, donc temporaires, sont souhaitables dans une économie en récession où le capital et la main d’oeuvre sont sous employés? Ne doivent ils pas se résorber en principe d’eux mêmes en engendrant une augmentation de la production, source de recettes fiscales supplémentaires ? Ne doit on pas être en revanche plus réservé sur les déficits structurels d’aujourd’hui qui sont de plus en plus durables? A législation fiscale constante et à dépenses données, le retour de l’économie à un niveau de plein emploi ne supprimerait pas le déficit: la justification anticyclique de tels déficits disparaît.
A la lumière de ces observations, l’évolution du déficit budgétaire a été, pendant plusieurs années, très inquiétante. En premier lieu le déficit du budget s’est considérablement creusé en valeur absolue; en second lieu il a nourri l’accroissement de la dette qui le finance, enlevant aux Pouvoirs publics une marge de manÅ“uvre. Ce n’est qu’à partir du moment où la réduction de l’inflation a été clairement placée en priorité que le déficit public et les prélèvements obligatoires ont pu cesser de s’accroître puis amorcer une décrue.
En maîtrisant de façon très stricte les dépenses publiques dont le taux de progression est inférieur à celui de la hausse des prix, l’Etat s’est engagé à partir de 1986 à réduire le déficit budgétaire qui revient pratiquement à zéro, hors charges d’intérêt, dès l’année 1988, mais les besoins d’investissements publics non satisfaits deviennent importants.