Necessité d’un marché financier moderne
L’ampleur des besoins de capitaux de l’économie française suppose un système de financement adapté aux exigences d’un contexte nouveau. Face à une situation caractérisée par un fléchissement de l’épargne des ménages, une insuffisance de la structure financière des entreprises et un déséquilibre des finances publiques, apparaît plus nécessaire que jamais la nécessité d’un marché financier moderne qui soit le lieu de rencontre d’une offre de capitaux à long terme et d’une demande solvable.
Le système bancaire ne saurait en effet à lui seul apporter les réponses qui conviennent. Sa contribution au financement des investissements renforce l’endettement, déjà excessif, des entreprises à son égard. De plus, la complexité de sa structure ne facilite pas une allocation optimale des ressources aux emplois.
Le rôle prépondérant du système bancaire dans une économie de “financements administrés”
A la suite du krach de l’Union Générale (1882), Henri Germain, fondateur du Crédit Lyonnais, écrivait qu’il ne faut pas avoir à compter sur la réalisation d’un actif industriel pour rembourser des dépôts à vue”. Pendant de longues années, préoccupées par le désir fondamental de se prémunir à tout moment contre le risque d’il liquidité que pouvait engendrer un retrait des dépôts, les banques se sont cantonnées à assurer la trésorerie à court terme des entreprises.
Leur attitude ne s’est modifiée, progressivement, qu’au sortir de la Seconde Guerre mondiale et, plus nettement encore, après 1965, date de la mise en Å“uvre du plan. Sollicitées pour fournir aux entreprises les ressources longues qu’un marché financier marginal ne pouvait apporter, les banques ont largement contribué au financement des investissements: c’est ainsi que la part des crédits à moyen et long terme consentis par les banques inscrites passe, entre 1969 et 1980, de 30 à 44% de leurs concours aux entreprises.
Jusqu’au début des années 80, l’économie française peut en effet être qualifiée d’économie d’endettement ou, plus précisément, d’économie de “financements administrés” comme le relève le Rapport Lagayette: “l’opposition entre deux schémas de fonctionnement du système financier (économie d’endettement et économie de marchés de capitaux) met en jeu non pas l’importance plus ou moins grande du crédit, mais plutôt le processus d’ajustement entre les besoins et les capacités de financement exprimés par les agents économiques. Ce que l’on cherche à caractériser, c’est en fait un système dans lequel les déséquilibres entre les décisions d’épargne et d’investissement viennent se solder sur l’offre de crédit bancaire et finalement sur la création monétaire. Il en est ainsi parce que les taux d’intérêt, administrés par les autorités monétaires, ne sont pas libres de varier et de faciliter l’égalisation des offres et des demandes de fonds prêtables “.
Résultant de l’apparente contradiction entre le souhait de déconcentrer les procédures de financement et la volonté d’en garder une certaine maîtrise, l’économie de financements administrés présente trois caractéristiques essentielles:
- une gestion administrative de la structure des taux d’intérêt et de l’équilibre entre les canaux de financement; les entreprises ont avantage à recourir aux crédits bancaires plutôt qu’aux marchés financiers car les taux d’intérêt réels sont faibles, voire négatifs, ce phénomène étant accentué par l’importance des crédits bonifiés qui atteignent près de la moitié des concours à l’investissement;
- la mission confiée aux banques de concilier les structures de placement et de financement, c’est à dire de faire de la “transformation” (1), celle ci étant par le rapport Lorrain comme “la possibilité, avec de l’argent à court terme, de consentir des crédits à plus ou moins long terme”; la liquidité globale du système est dès lors étroitement dépendante des interventions de la banque centrale;
- une politique monétaire chargée d’assurer le bouclage et la stabilité du système, en soldant de façon plus ou moins restrictive les déséquilibres apparus sur le marché de la monnaie centrale; obligée d’assurer la liquidité du système et de contenir la variabilité à court terme des taux d’intérêt, la banque centrale peut difficilement maîtriser le refinancement qu’elle met à la disposition des banques.
Pour utile qu’elle soit l’activité de “transformation » bancaire n’est pas sans danger pour l’économie car, par hypothèse, le concept de transformation est associé au financement de l’économie par la création monétaire. Celle ci, dans une situation qui se caractérise par une inadaptation ex ante entre l’épargne et l’investissement, a pour objet de permettre d’anticiper sur la formation de l’épargne. Dès lors cette anticipation est susceptible de compromettre l’équilibre monétaire: le financement bancaire des investissements comporte des risques majeurs pour la stabilité monétaire ; “La confusion du court et du long terme est un phénomène inflationniste. Elle est un facteur d’inflation dans la mesure où elle suscite des investissements privés supplémentaires au delà de ce que peut financer l’épargne” note G. Guindey alors qu’une étude sur le financement déséquilibré de la croissance entre 1960 et 1975 conclut que “le rôle des banques a été de préfinancer cette croissance. La volonté d’investir a été satisfaite par la création de crédits qui ont eu pour contrepartie une augmentation de l’épargne liquide. Mais les banques n’ont pas rempli passivement leur fonction d’intermédiaire. Dans un environnement inflationniste, elles ont aggravé les déséquilibres existants et résisté aux contrôles des autorités monétaires “.
En résumé on notera que, d’une manière durable, la forte liquidité de l’épargne nationale, la faiblesse du marché financier et l’insuffisance de l’autofinancement des entreprises ont concouru à donner aux intermédiaires financiers, bancaires ou non, un rôle central dans le financement des entreprises. Compte tenu de l’impératif de préserver les équilibres financiers du pays, le contrôle de la création monétaire est indispensable pour appuyer les efforts de maîtrise des tensions inflationnistes et limiter les possibilités de report des déséquilibres internes sur l’extérieur.
Gage de rigueur aux yeux de la communauté financière internationale, l’affichage et le respect d’un objectif monétaire constituent, dans une économie de financements administrés, un point d’ancrage nominal et un garde fou contre des risques de dérapage pouvant conduire à l’enclenchement de déséquilibres cumulatifs. Mais la limitation imposée à l’accroissement des liquidités suppose, afin de ne pas faire peser sur l’économie une contrainte excessive, que soient favorisés les mécanismes de financement ne débouchant pas sur la création monétaire et, partant, poursuivis les efforts d’encouragement à la formation de l’épargne longue.
Les institutions financières jouent ainsi un rôle de premier plan dans l’ajustement entre l’offre et la demande de capitaux. Cet ajustement s’effectue en grande partie selon des mécanismes de circuits qui sont plus développés qu’à l’étranger.
Les intermédiaires financiers exercent une triple mission d’ajustement, de “transformation” et d’orientation (selon les objectifs des Pouvoirs publics). Ces trois fonctions sont assurées par la coexistence de deux séries de mécanismes:
- d’une part, des “circuits” affectent une ressource déterminée, généralement assortie d’avantages financiers ou fiscaux, à un emploi particulier:
- circuits transversaux, ouverts dans tous les réseaux et liés à la réalisation d’une opération spécifique de financement que l’on souhaite privilégier (par exemple, l’épargne logement);
- circuits spécialisés, gérés par des réseaux spécifiques qui ont en général le monopole d’une ressource privilégiée et distribuée à une clientèle déterminée (par exemple les livrets défiscalisés des Caisses d’Epargne et du Crédit Mutuel dont le produit est affecté par priorité au financement des collectivités locales et du logement social) ;
- d’autre part, des mécanismes de marché sont utilisés par les emprunteurs qui s’y présentent librement et concurrentiellement pour obtenir des fonds. Le marché des actions en est le type le plus pur.
Pendant longtemps le système financier repose ainsi sur un ensemble de circuits cloisonnés et superposés, l’Etat jouant un rôle de banquier de l’économie. Pour les intermédiaires financiers, ce système organise un face à face direct et strict entre certains prêteurs et certains emprunteurs. Chaque réseau dispose d’une clientèle propre et d’emplois particuliers dont il a le monopole et dont il lui est interdit de s’écarter. Ainsi le Crédit Agricole est il la banque des agriculteurs, la Caisse des Dépôts celle des collectivités locales, les banques de dépôts les distributeurs du crédit à court terme aux entreprises. Ce système s’avère efficace dans la période de reconstruction de l’après guerre où il fournit à l’économie un volume suffisant de moyens de paiement, de nature monétaire, mais se révèle inadapté dès lors que l’épargne se développe, que l’économie devient complexe et qu’elle s’ouvre sur l’extérieur.
La modernisation progressive du système bancaire à partir des années 1966 1967 permet une certaine redistribution de la place respective des circuits et des marchés mais ne fait pas pour autant disparaître du paysage financier français cet élément de base, dénoncé à maintes reprises et notamment dans le rapport Mayoux (1979) sur le Développement des Initiatives Financières Locales et Régionales: “La spécialisation de beaucoup de réseaux et d’établissements publics ou semi publics, l’abondance des régimes particuliers de financement ou d’épargne, réservés exclusivement à tel ou tel d’entre eux, découragent, disqualifient ou stérilisent bien des volontés d’agir. De surcroît, spécialisation et régimes spéciaux exclusifs fondent ou justifient à leur tour la volonté d’intervention de l’Etat qui les a créés. Or cette volonté ne s’exerce bien qu’en isolant les mécanismes et en les uniformisant sur le plan national pour mieux les maîtriser et mieux les contrôler. Il en résulte une centralisation, manifeste et connue, mais aussi ce qui en est la conséquence habituelle: l’uniformité, le manque de flexibilité ou de capacité d’adaptation aux besoins locaux et régionaux”.
La crise frappe notre pays à un moment où son système financier n’a pas achevé sa mutation. Cependant il ne saurait être de redéploiement industriel qui ne soit pas accompagné d’un redéploiement financier. Or ni les comportements, ni les structures françaises ne sont en mesure de répondre avec une efficacité totale à une sollicitation à la fois pressante et peu orientée.
On ne saurait aujourd’hui tirer un trait sur des mécanismes hérités du passé. Les circuits conservent des mérites même s’ils présentent des inconvénients:
- ils conduisent à drainer une épargne importante; leur fonctionnement permet de collecter des ressources peu coûteuses pour un réseau donné et le met en mesure de consentir des prêts à bas taux d’intérêt; ils donnent aux Pouvoirs publics qui exercent sur eux une étroite tutelle le moyen d’orienter les financements en conformité avec leurs objectifs;
- en revanche les circuits aboutissent à faire dépendre certains financements non des besoins réels mais de la capacité de collecte d’un réseau; ils sont coûteux pour les finances publiques ; enfin la régulation conjoncturelle s’effectue mal dans le cas de circuits multiples.